Omgevingswet: eenvoudig beter ... in 2035?

Wet- & regelgeving
Devlin Oosterwijk
Adviseur Omgevingswet & Gebiedsontwikkeling bij Royal Haskoning DHV
24 maart 2022

“Ik geloof wel dat gemeenten in 2035 de boel op orde hebben; dat ze een omgevingsvisie hebben die goed staat en dat die op een goede manier kan worden doorvertaald in het omgevingsplan. En dat iedereen begrijpt hoe het werkt en dat het ook echt eenvoudig beter is, omdat het allemaal in een goed functionerend DSO staat. Maar met de huidige maatschappelijke opgaven kunnen we het er niet bij hebben.”

Volgens Devlin Oosterwijk, adviseur Omgevingswet & Gebiedsontwikkeling bij Royal Haskoning DHV, hoeft uitstel echt geen afstel te betekenen, maar nu deze complexiteit boven op de al volle gemeentebordjes gooien, is vragen om problemen. 

Devlin Oosterwijk: “Je houdt je echt bezig met de toekomst van Nederland en het oplossen van maatschappelijke, ruimtelijke opgaven.” Dat is de reden waarom hij planoloog is geworden en zijn werk zo leuk vindt. Met de Omgevingswet in het vooruitzicht is hij twee jaar geleden afgestudeerd met een interessant onderzoek naar de Crisis- en herstelwet, waarmee qua instrumentarium vooruitgelopen kan worden op de Omgevingswet. Je zou denken dat hij vers uit de schoolbanken, met het oog op de toekomst, is opgevoed met de Omgevingswet, maar dat is niet helemaal waar. Die kennis heeft hij vooral opgedaan tijdens zijn stages en het schrijven van zijn scriptie. 

Omgevingswet

Devlin is inmiddels gespecialiseerd in het omgevingsplan. Hij werkt mee aan bestemmingsplannen oude stijl, maar richt zijn pijlen dus ook in grote mate op de implementatie van de Omgevingswet. Wat vindt hij daar eigenlijk van? “Ik denk wel dat er verbeteringen in zitten”, is zijn eerste voorzichtige antwoord. “Ik heb alleen niet heel veel vertrouwen in de uitwerking. De regels die bij elkaar komen en beter raadpleegbaar worden, dat is een prachtig streven.” Maar de slogan ‘eenvoudig beter’, zorgt wel voor het nodige cynisme, is zijn ervaring. En naast cynisme is er ook angst, want hoe gaat die Omgevingswet zo meteen uitwerken? Vooralsnog zijn er meer vragen dan antwoorden. Zijn die antwoorden dan wel bekend zodra de kurken knallen om 2023 in te luiden? Devlin denkt niet dat met het wisselen van het jaar, het wisselen van wettelijk stelsel een goed idee is. Maar voordat we komen tot zijn oplossing, schetsen we eerst het probleem. 

CapaciTijd

Tijd is zoals vaak een probleem. Capaciteit ook. Bureaus zoeken mensen en het tekort bij gemeenten is gewoonweg nijpend. De mensen die zich bezig moeten houden met de woningcrisis, zijn veelal ook de mensen die zich bezighouden met de implementatie van de Omgevingswet. Als je nu niet start met het oefenen met de (on)mogelijkheden, ben je er zo meteen niet klaar voor. Maar ja … steek je de kostbare tijd in de implementatie van de nieuwe wet, dan gaat dat ten koste van een zeer urgent maatschappelijk probleem. Kies maar. Het lastige is alleen dat die vergunningsvraag in 2023 uiteindelijk wel binnenkomt. En dan moet je er ook iets zinnigs mee doen …

Omslag

Nu toetsen specialisten een bouwplan aan wet- en regelgeving, “zoals het er ligt, veelal vanuit het Rijk”. Maar binnenkort worden de spelregels gewijzigd, dan komt er een nieuw wettelijk regime én een nieuw ICT-systeem. Na deze omslag moeten de (juridisch-)planologen, maar ook milieuspecialisten, de (voorwaardelijke) regels aan de voorkant al scherp hebben bij het opstellen van het omgevingsplan. “En dus ook duidelijk hebben: waar zitten de risico’s en hoe voorkomen we dat iemand deze regels kan omzeilen?”  

“Corona werd aangevoerd als een belangrijke reden voor uitstel. Dat is een prachtig excuus, maar het ligt toch echt aan de techniek en het gebrek aan kennis en capaciteit in de sector.” Want de inhoud is al problematisch, maar ook de werkprocessen zijn nog verre van uitgekristalliseerd en dan is er ook nog de enorme problematiek met het digitaal stelsel.

Digitaal stelsel

DSO [Digitaal Stelsel Omgevingswet] belooft een magische plek te worden, waar alle visies, programma’s en plannen in één digitale omgeving samenkomen, inclusief toepasbare regels. “Heel ambitieus, maar er komt nog weinig van terecht.” De nieuwe plansoftware waar planopstellers nu mee gaan werken, werkt nog niet lekker samen met het gedroomde DSO. Devlin vraagt zich af of het Rijk bij het bedenken van de ambities en de digitale infrastructuur wel een algeheel en functionerend eindbeeld voor ogen had. “Is er een voorbeeld gemaakt en getest waarop de software toegesneden kan worden, op landelijk niveau al? Een voorbeeld van het denkproces, ontwerpproces, en software die hierbij past. Of zijn ze, bij zo’n grote transitie, maar gewoon begonnen aan een groot ICT-systeem, zonder te weten wat het eindbeeld is?” Hij fronst er zijn wenkbrauwen bij, het lijkt hem niet logisch, maar het heeft er alle schijn van. 

Bestemmingsplan 

Even terug naar vandaag. Er worden op dit moment ongelooflijk veel woningen gebouwd en dat gaat in een rap tempo. “We maken een bestemmingsplan en weten hoe dat gaat.” Het bekende verhaal, zeg maar. “Ga je dadelijk experimenteren en voor het eerst met een procedure onder de Omgevingswet aan de slag, dan is dat al moeilijker en dan heb je ook meer juridische risico’s – omdat je een technische of inhoudelijke fout maakt –, waardoor je plan sneuvelt bij de Raad van State. Bij het verkeerd interpreteren van het Bkl [Besluit kwalitatieve leefomgeving], bijvoorbeeld. Dat is niet bevorderlijk voor het tempo. Met nieuwe instrumenten/wetgeving en een nieuw digitaal stelsel is die kans nou eenmaal groter dan bij bestaande wetgeving.”

Bij een mogelijke vertraging gaan alle seinen al snel op rood. Vooralsnog houden we het liever bij het oude. “In veel gesprekken krijg ik de vraag: gaan we het redden om het bestemmingsplan op tijd ter inzage aan te bieden? Want dan mag je het plan afmaken onder de huidige wetgeving.” Gemeenten voeren nu met alle opgaven een race tegen de klok en dat ook nog eens op één been … 

Je kunt ook (buitenplans) afwijken van het bestemmingsplan. Daarvoor staat minimaal een half jaar. Alles moet klaar zijn, je vraagt een vergunning aan en die krijg je wel of niet. Wijzigingen of aanpassingen betekenen opnieuw starten. “Daarom kiezen we bij grotere initiatieven vrijwel altijd voor bestemmingsplan, dan bouw je stapsgewijs aan een juridisch-planologische basis en dat is vanuit het oogpunt van financiering ook wat gemakkelijker.” Dat is natuurlijk een prettig gegeven voor initiatiefnemers. Gefaseerd opbouwen is dus aantrekkelijker. 

BOPA

Krijg je het ter inzage leggen van het ontwerpbestemmingsplan of de vergunningaanvraag nou niet op tijd rond, dan val je onder de Omgevingswet en zijn er in principe nog twee opties: omgevingsplan wijzigen of van het omgevingsplan afwijken door middel van een BOPA [omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit] “Daar zit dan nog wat speling.” Die procedure van de BOPA is lekker kort, acht weken in de snelste situatie. “Voor de verlening van een BOPA is in beginsel geen gemeenteraad meer nodig.” Maar dat geldt niet als de raad heeft aangegeven dat ze adviesrecht wil geven, wat dan direct ook bindend is. Dat is bijzonder, maar wel waar en minder snel. Devlin denkt dat het voordeel vooral bij kleine initiatieven leuk uit kan werken. Een dakkapel aan de voorkant in een Vinex-wijk, of een woningsplitsing, bijvoorbeeld. 

Crisis- en herstelwet

Het is zover, we gaan het hebben over de oplossing van Devlin. “Ik ben afgestudeerd op de Crisis- en herstelwet. Die loopt vooruit op de Omgevingswet. Je kunt veel instrumenten die je dadelijk krijgt met het omgevingsplan, nu al inzetten bij je bestemmingsplan. Als proef. Daar kun je een status voor aanvragen bij het ministerie – als experimenteergebied – en dan krijg je een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Daarmee kun je oefenen met nieuw instrumentarium onder de huidige wetgeving en je hebt geen last van de ICT-ellende op rijksniveau. Mijn pleidooi zou zijn om die Crisis- en herstelwet iets te verruimen, deze op het hele land van toepassing te verklaren en de Omgevingswet nog een aantal jaar naar achter te schuiven, totdat het technisch gezien echt werkt. Dan kunnen gemeenten wel al oefenen met het nieuwe instrumentarium, zouden ze ook al kunnen oefenen met alle bestemmingsplannen en ook verordeningen op één hoop gooien en daar één groot bestemmingsplan met verbrede reikwijdte van maken. Dat is dan eigenlijk een omgevingsplan, waarbij zelfs de beoogde structuur al kan worden gebruikt, maar dan wel nog onder de huidige wetgeving. Met een plusje dus.” Zo splits je het implementatieproces en kunnen gemeenten stapsgewijs bouwen aan één omgevingsplan, blijft er meer capaciteit over voor het oplossen van urgente maatschappelijke opgaven en heeft het Rijk op haar beurt de tijd om de problematiek met het DSO fatsoenlijk op orde te krijgen.

De BOPA-procedure kan als verruiming ook prima onder de huidige wetgeving vallen, volgens Devlin. “Dit zou nuttig kunnen zijn voor bijvoorbeeld kleine woningbouwinitiatieven.” 

Bonus

Dus start zoals je het kent en maak de creativiteit en flexibiliteit mogelijk door via de Crisis- en herstelwet gebruik te maken van een ‘licht complexe’ bonus. “Waarbij je je kunt richten op de inhoud.” Ideaal als je nog niet precies weet wat en waar je wilt bouwen (uitnodigingsplanologie); met de Crisis- en herstelwet kun je een later afwegingsmoment creëren. Winst! En ondertussen regel je wie uiteindelijk een BOPA gaat behandelen en wie de nieuwe functie voor het fenomeen toepasbare regels gaat uitvoeren. Dan leven we op die manier toe naar 2035.