Participatie: gevaar of kans voor onze democratie?

Ruimtelijke ontwikkeling
Wet- & regelgeving
Sarah Ros
Bestuursadviseur fysieke leefomgeving en Omgevingswet
29 maart 2022

De Omgevingswet kent verplichte participatie. Nou is participatie niet zo nieuw bij het maken van beleid, maar voor de kleinere initiatiefnemer zal dat wel even wennen zijn. Een gevaar van participatie is dat het de schijn van democratie kan wekken. Maar dan wel als slecht surrogaat. 

Sarah Ros, bestuursadviseur fysieke leefomgeving en Omgevingswet, van origine is ze stedenbouwkundige: “Ik heb het hartstikke druk. Het is een leuk vak. Het snijvlak tussen nieuwe wetgeving en uitvoering, wat je daar als bestuurder mee kunt en hoe je ermee om moet gaan.” 

De Omgevingswet, eigenlijk is ze er gewoon ingerold. Ze vertelt over de begindagen: “De wet werd aangekondigd als de grootste paradigmashift sinds de Grondwet.” In 2014 is Sarah, toen programmamanager-bestuursadviseur bij de gemeente Haarlem, gevraagd om zich hierin te verdiepen. De bestuurders van de G32 [inmiddels de G40] wilden weten hoe om te gaan met die vage wet die eraan kwam. “Ik ben een jaar gedetacheerd bij I&M Infrastructuur & Milieu – nu I&W – om dichter op die wet te zitten, om erover te leren.” Haar conclusie: een grote wet en zeer ambitieus, zowel wat betreft digitalisering als inhoud. 

Wet als middel

“Je kunt de wet op twee manieren benaderen. 1: Het gaat om wetgeving, dus het is maar een middel en geen doel op zich. Dan sla je ‘m plat en zie je deze wet vooral als een nieuw handvat voor bijvoorbeeld gebiedsontwikkeling of natuurbehoud. Of 2: De wet brengt zoveel verschillende aspecten samen, daar moet je de tijd voor nemen, geld instoppen en mensen op voorbereiden. Het is allebei waar!” De eerste benadering geldt voor mensen die al goed op de hoogte zijn, type innovatief, digitaal, integraal werkend en gewend aan participatie van de samenleving. “Dan ben je goed op de hoogte en kun je dit erbij hebben.” Dan zijn er nog de analogen, meer gericht op hun eigen vakdiscipline en met een interne focus. “Voor deze mensen is de wet echt een opgave. Dan gaat het veel van je vragen qua cultuur, houding en gedrag. En uiteindelijk moeten ook die mensen ermee werken.”

“Elke verandering roept weerstand op,” is Sarah van mening, “dat geldt met nieuwe wetten ook.” Er is angst voor de Omgevingswet, je weet nog niet wat je niet weet … Haar advies: gewoon ondergaan, maar wel kritisch blijven. En de wetsevaluatie is zeer belangrijk. 

Verbeterde wetgeving

Zelf vindt ze de wet op de meeste punten een verbetering. “Daarmee zeg ik niet dat het een makkelijke wet is of de implementatie eenvoudig. Maar het is absoluut een verbetering ten opzichte van de huidige wetten.” Het verschil zit ‘m vooral in problemen voorzien en die voorkomen op het moment dat het er nog toe doet. De huidige sectorale aanpak zorgt in de uitvoering bijna altijd voor problemen. “Je wilt ergens bouwen en dan komt er een natuurwet voorbij met een rugstreeppad of een vogel op een nestje. Alles vertraagd en dat kost bakken met geld.” Teruggrijpen op wetgeving is lastig, want wetten spreken elkaar op dit moment vaak tegen. Uiteindelijk is het dan de jurisprudentie die in het voordeel van bouw of beestje beslist. “Wetten zouden in de basis afgestemd moeten zijn, zodat ze in de uitvoering geen belemmering vormen.” 


Beleid als vergezicht

Versnipperde wetgeving zorgt voor een zeer divers beleid. Heel veel beleid ook, wat wel door menigeen juichend is ontvangen. Logisch ook, het zijn prachtige vergezichten. Voor ieder wat wils. “Maar al die ruimteclaims, het past niet. Ga je kijken naar de strekkende meters, dan is daar geen ruimte voor monumentale bomen, parkeerplaatsen, vrijliggende fietspaden, een busbaan, bouwen, klimaatdoelstellingen en het spelende kind.” Loze beloften en drama’s in de uitvoering. “De Omgevingswet kan niet alles, maar dwingt wel af dat er breder gekeken wordt.” De samenhangende benadering maakt dat je prioriteert op de momenten die ertoe doen. Dan maak je het kloppend en passend als je met de bestuurder én de buurt in gesprek bent. 

Participatie verplicht

Wel een serieuze kanttekening plaatst ze bij de verplichte participatie, dat is nieuw. “Het wordt minder vrijblijvend. Het is niet meer zo dat je een informatieavond organiseert, we huren een zaaltje, zetten sissende thee- en koffiekannen neer en gaan een blijmoedig verhaal houden over ons project. En alle inwoners tevreden en daarna gaan we naar huis.” Bij verplichte participatie gaat het om de belangen die je ophaalt. Welke inbreng is er, is iedereen uitgenodigd, heeft iedereen kunnen meedoen, wat heb je gedaan met de inbreng en is alles gearchiveerd? 

Het gevaar zit ‘m volgens haar in participatie die gezien wordt als vervangende democratie. Niet waar het gaat om ontwikkelen van beleid, want die participatietrajecten zijn bestuurders en ambtenaren wel gewend. Gebiedsontwikkelaars zijn inmiddels ook al wel wat gewend, nee, het gaat hier om de burgers. Het gaat over jou en over mij. Over wanneer wij willen afwijken van de regels die al gesteld zijn. Wil je buiten de lijntjes kleuren, dan moet je in gesprek met je buren. “Het is niet verplicht, maar de consequentie van niet aan participatie doen, kan wel zijn dat de overheid zelf zienswijzen gaat ophalen. En dan word je als initiatiefnemer buitenspel gezet. Geen verplichting, wel een incentive dus.” Alhoewel, in sommige gevallen kunnen gemeenten participatie wel verplichten. Dan stelt de gemeenteraad vooraf een lijstje op van activiteiten waarvoor die verplichting geldt. Dan weet je: hier wil de overheid participatieresultaten zien. 

Casus kastanjeboom

Concreet: “Je hebt een kastanjeboom in je voortuin staan, die wil je weg hebben. Hij houdt het licht tegen en je wilt zonnepanelen.” Sarah schetst nu een aantal casussen om deze boom heen die doen inzien hoe lastig het is om democratische besluitvorming met of zonder participatie te hanteren. 

A: Je vraagt de buurt niet om hun mening, de buurt vindt de boom namelijk prachtig. Met de zonnepanelen draag je bij aan de klimaatdoelstelling en dus aan een collectief belang. Je krijgt de vergunning, maar de buurt is boos.

B: Je vraagt de buurt niet om hun mening. Dus de gemeente gaat zienswijzen ophalen en stichting ‘Behoud de natuur’ vertelt met heldere onderbouwing waarom de boom niet gemist kan worden, groen in jouw buurt is cruciaal. Je krijgt geen vergunning.

C: Je stapt naar enkele buren toe, die zijn ook blij dat die boom eindelijk gekapt wordt. Geen last meer van blad en kastanjes in de tuin en weg met die schaduw. De overburen sla je over, want zij kunnen weleens tegen zijn. Je neemt de meningen op in je vergunningaanvraag en dit wordt meegenomen in de afweging. Je krijgt een kapvergunning. 

C is een gevalletje: de buren nemen de democratie over. Stichting Natuurbehoud en overburen zijn namelijk voor het gemak overgeslagen. “Je moet uitkijken dat participatie geen burenbelang wordt. Dan mist het zijn doel. Als bestuurder moet je immers een integrale afweging maken. Participatie is een onderdeel van deze afweging, maar dan moet je het wel goed uitvoeren.” 

Belangen zien

“Bij gebiedsontwikkeling nemen uiteindelijk de bestuurders de beslissing, maar de stem van de omgeving telt zwaar mee.” Sarah haalt de mensen met spandoeken aan op de tribune en de grote, zichtbare bezwaarmakers. Die zie en hoor je duidelijk. Maar al die andere belangen, dus ook die van de stille meerderheid, tellen ook mee. De belangen van omwonenden, toekomstige bewoners en de toekomst van Nederland. “Je moet bij verplichte participatie niet één belang inzichtelijk maken, maar juist wat er breed speelt en je kunt daarbij niet iedereen zijn zin geven. Je legt al die belangen vast.” De bestuurder krijgt deze te zien en weegt dat mee in het totaal van alle belangen en regels. 

Creatief alternatief

“Windparken, dat zijn moeilijke gevallen. Die moeten wij willen, maar niemand is het ermee eens. Besluit je als bestuurder voor doorgang terwijl iedereen tegen is, hoe zit het dan met participatie versus democratie? Soms is het algemeen belang zwaarwegender.” Als bestuurder sta je dan in een flinke spagaat, je kunt niet met alle winden meewaaien en het is voor ieders belang dat die molens er komen. Toch is participatie ook hierin van belang, meent Sarah. “Bestuurders moeten met verplichte participatie kritischer worden, het dwingt je om verder te kijken en creatiever te denken. Als omwonenden het er niet mee eens zijn, moet je terug naar de tekentafel om er samen uit te komen” De uitkomst is dan, juist, een democratische. “Je brengt de hele groep opnieuw bij elkaar en zoekt naar een beter alternatief. Zo zou participatie moeten gaan.” 

Het vraagt wel wat van iedereen, geeft ze grif toe. “Creatief, innovatief, een langere doorlooptijd … het gaat ook wat vragen van de participant. In plaats van nee zeg je dan: waar kan het wel?” En dat is ook wat we nodig hebben, want het beeld is anders een zeer somber beeld. Ruimteclaims stapelen zich op, er zijn meer woningen nodig, we noemen de klimaatopgave nog maar eens. “We gaan het gewoon doen! Maar samen kijken we hoe we het passend maken. Dat is een ander uitgangspunt.” 

Participatie onderschat

Onderschat participatie niet, is haar advies, want het is een vak. Realiseer je vooraf hoe groot de impact van een plan is op de leefomgeving en mensen en bekijk ook of het plan of beleidsdocument al bestaande kaders heeft. Daar waar ruimte is, daarover ga je met elkaar in gesprek. In gesprek gaan betekent dat de ander ook echt ruimte ervaart om te spreken en niet dat hij of zij sec geïnformeerd wordt, informeren is echt iets anders dan participeren. Belangen ophalen, ideeën opdoen, samen alternatieven onderzoeken, dat is de kracht van het collectief. “Realiseer je dat het niet makkelijk is. Maar als je het goed doet, is het een verrijking van de democratie en geen slechte vervanging.”

Profielfoto Sarah Ros - Fotograaf Roelof Pot